[OPINIÓN] Enrique Ferrand: El Plan Unidos y la consulta previa en minería

Según el Convenio N°169 de la OIT sobre consulta previa del cual Perú es signatario, el Estado debe consultar a los pueblos o comunidades indígenas antes de otorgar autorizaciones para actividades privadas o públicas que puedan afectar directamente sus derechos colectivos, de modo tal que con su participación informada y opinión puedan influir en las decisiones administrativas relacionadas con los territorios que habitan.

En minería, la Ley de Consulta Previa y sus normas conexas establecen que esta debe realizarse en dos momentos: uno, en la etapa de exploración del proyecto, y el otro, en la de explotación (que incluye la refinería y el mineroducto si son conjuntos).

Desde tiempo atrás, el sector minero ha expuesto que la consulta previa en la exploración carece de sustento técnico y, consecuentemente, retrasa sin objeto los proyectos. Así, la exploración es una actividad temporal y de poca intervención que consiste en la obtención de muestras o “testigos” de roca del subsuelo que no ocasiona afectaciones relevantes a los derechos colectivos de los pueblos indígenas; esto es, en su identidad cultural, en la relación con sus territorios o en su calidad de vida. Es más, las normas exigen como requisito para otorgar la autorización de exploración que la empresa minera haya celebrado un “acuerdo previo” con la comunidad indígena para que el ingreso a su territorio se realice bajo las condiciones económicas, sociales y operacionales que convengan las partes. Sobre ello se debe resaltar que el reporte de conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo no registra mayor conflictividad en el cumplimiento de dichos acuerdos.

La realización de la consulta previa, la cual es conducida por el Estado, es el último requisito necesario para que se le expida al titular minero la autorización de exploración. Para que la consulta se lleve a cabo, la empresa debe tener los permisos y licencias ambientales aprobadas, y el “acuerdo previo” con el pueblo indígena celebrado; es decir, la empresa debe estar lista para explorar. Sin embargo, la duración de todo el proceso de una consulta previa desde su inicio con la identificación de las comunidades a ser consultadas que realiza el Estado, pasando por la consulta misma, el análisis del supuesto impacto de la exploración en los derechos colectivos (que siempre es no significativo) y la expedición de la autorización exploratoria es de 18 meses, según el promedio de las 30 consultas previas que el Ministerio de Energía y Minas registra como terminadas en su portal durante el periodo 2016-2023. La consulta previa en exploración definitivamente podría ser el epítome de la aplicación de una norma antitécnica que retrasa la inversión, la creación de empleos y la posible generación de recursos públicos a ser redistribuidos justamente en las poblaciones que han permitido con antelación el ingreso exploratorio a sus territorios.

En esa línea, Bolivia, en su Ley de Minería y Metalurgia, promulgada en 2014, nada menos que por un presidente indígena, establece que la exploración no requiere consulta previa; al igual que Chile, nuestro principal competidor minero. Ambos países reservan la consulta previa para un solo momento, antes de la expedición de la autorización de explotación. Es en dicha oportunidad que se identifican las posibles afectaciones directas que un proyecto pudiera ocasionar a los derechos colectivos de las comunidades indígenas. Ese es el estándar que debería aplicarse también para la consulta previa en el Perú.